《中華人民共和國政府信息公開條例》解讀

省政府信息與政務公開辦公室

（2019年8月21日）

《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）是政府信息公開的重要行政法規(guī)，為政府信息公開工作提供了重要保障，特別是對于推進我國政務公開，保障人民群眾依法獲取政府信息，促進政府職能轉變，建設法治政府，提高為民服務水平均發(fā)揮了積極有效的作用。《條例》自2008年5月1日起施行，至今已近11年，隨著經(jīng)濟社會的不斷變革和社會信息化的快速發(fā)展，政府信息公開案件數(shù)量和復雜程度也在不斷提高，許多制度和規(guī)定需要進一步明確。國務院辦公廳通過三、四年的修訂完善，于2019年4月15日出臺并發(fā)布了新修的《條例》。值此新舊《條例》交替之際，我們主要從“修訂原因（為什么）、四大亮點、突出落實”三個方面加以理解，新舊《條例》不作對比，不解釋條文，談點粗淺認識。

????一、為什么要修訂《條例》

（一）修訂背景。黨中央、國務院高度重視政務公開工作。2008年5月1日起正式施行的《條例》對于推進我國政府信息公開工作，保障人民群眾依法獲取政府信息，促進政府職能轉變、建設法治政府發(fā)揮了積極作用。我省根據(jù)《條例》的頒布實施，也出臺了具體《辦法》，有效地推動了全省政府信息公開工作的長足發(fā)展，這是修訂《條例》的總體考慮。

隨著改革的深入和信息化的快速發(fā)展，《條例》在實施中遇到一些新情況、新問題。一是人民群眾參與公共決策、關心維護自身權益的積極性增強，對政府信息公開的廣度、深度提出了更高要求，但有的行政機關存在公開內(nèi)容不夠全面準確，公開深度不能滿足群眾需要的問題。二是依申請公開制度實施中遇到一些問題，有的申請人向行政機關反復、大量提出信息公開申請，或者要求為其搜集、整理、加工政府信息，占用了大量行政資源，影響政府信息公開工作的正常開展。三是由于制定《條例》時我國政府信息公開工作剛剛起步，尚處于探索階段，有些制度規(guī)定比較原則，實踐中容易引發(fā)爭議。為了解決上述問題，對《條例》的修訂勢在必行。

（二）總體思路。修訂《條例》的總體考慮是：堅決貫徹落實黨中央、國務院關于全面推進政務公開的指示精神，積極回應人民群眾對于政府信息公開的需求，從我國現(xiàn)階段的國情出發(fā)，在總結實踐經(jīng)驗的基礎上，不斷推進政府信息公開制度的完善。

具體應把握以下四個方面：一是積極擴大主動公開，堅持“公開為常態(tài)、不公開為例外”的原則，凡是能主動公開的一律主動公開，切實滿足人民群眾獲取政府信息的合理需求。二是平衡各方利益訴求，既要保障社會公眾依法獲取政府信息的權利，也要保護國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私，同時要防止有的申請人不當行使申請權、超出行政機關公開政府信息的能力，影響政府信息公開工作的正常開展。三是堅持問題導向，研究梳理現(xiàn)行條例實施中遇到的突出問題，將行之有效的經(jīng)驗和做法上升為法律規(guī)定，增強制度的針對性、操作性和實效性。四是研究國外政府信息公開的新經(jīng)驗、新做法，對適合我國國情的予以借鑒。

二、新《條例》的四大亮點

??亮點之一：擴大主動公開的范圍和深度。根據(jù)政務公開實踐發(fā)展需求，在對各級、各部門實踐中主動公開的政府信息進行重新梳理分析的基礎上，進一步擴大了主動公開的范圍和深度，進一步明確各級行政機關應當主動公開的范疇。例如，機關職能、行政許可辦理結果、行政處罰決定、公務員招考錄用結果等等，共十五類信息。進一步規(guī)定設區(qū)的市級、縣級人民政府及其部門，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府還應當根據(jù)本地方的具體情況，主動公開與基層群眾關系密切的政府信息。同時，建立健全政府信息管理動態(tài)調整機制，要求行政機關對不予公開的政府信息進行定期評估審查，對因情勢變化可以公開的政府信息應當公開；建立依申請公開向主動公開的轉化機制，行政機關可以將多個申請人申請公開的政府信息納入主動公開的范圍，申請人也可以建議行政機關將依申請公開的政府信息納入主動公開的范圍，既推動公開工作深入開展，又充分體現(xiàn)信息公開的靈活性和有效性。

對“三個進一步”的拓展理解:一要堅持底線思維，在擴大公開范圍基礎上，明確政府信息公開的負面清單，切實貫徹“以公開為常態(tài)、不公開為例外”原則。二要堅持權責對等，進一步明確政府信息公開的范圍、主體，實現(xiàn)“有權必有責，用權受監(jiān)督”。在實踐中，部分行政機關“只要權利，不要義務”，相互推諉政府信息公開職責，或者對政府信息界定不準，導致難以確定政府信息公開范圍和主體，嚴重影響部門形象和公信力。三要新修訂的《條例》加大了政府信息公開力度，既在公開數(shù)量上，也在公開質量上有所優(yōu)化，不僅可以節(jié)約成本和公共資源，也有利于政府更好回應社會關切，為人民群眾提供更多便利。四要加強依托政府門戶網(wǎng)站公開政府信息的工作，利用具備信息檢索、查閱、下載等功能的統(tǒng)一政府信息公開平臺，集中發(fā)布主動公開的政府信息，讓老百姓問得到、看得到、查得到。

亮點之二：完善依申請公開的程序規(guī)定。完善了依申請公開的程序，明確了公開申請?zhí)岢觥⒀a正申請內(nèi)容、答復形式規(guī)范、征求意見程序、提交時間起算等內(nèi)容，并要求行政機關建立健全政府信息公開申請登記、審核、辦理、答復和歸檔的工作制度，加強工作規(guī)范。同時，《條例》取消了依申請公開的“三需要”門檻，刪除了現(xiàn)行《條例》中關于公民、法人或者其他組織申請獲取相關政府信息需“根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”的限制條件，保障公民、法人或者其他組織依法獲取政府信息的權利。《條例》還對不當行使申請權的行為予以規(guī)范，對于少數(shù)申請人反復、大量提出政府信息公開申請的問題，規(guī)定了不予重復處理、要求說明理由、延遲答復并收取信息處理費等措施。

拓展解讀：一是根據(jù)依申請公開方面調整充實變化最大，內(nèi)容具體、規(guī)定明確和操作性強的問題，對相關規(guī)則、程序作了進一步明確，有利于避免不必要的爭端、爭議，有力提升了人民群眾對政府服務的滿意度，同時也推動提升了行政機關處理政務公開工作的規(guī)范化水平。二是堅持實事求是，注重將保障人民群眾知情權與規(guī)制濫用政府信息公開權相結合。行政機關應當保障公民知情權。但是，由于當前政府信息公開“工具化”和“信訪化”，有時會淪為個別申請人或者部分群體性申請人要求上級行政機關對下級行政機關施壓以謀求超出合法合理范圍利益的籌碼，嚴重擾亂了行政管理秩序，影響社會和諧穩(wěn)定。

亮點之三：提升政務公開在線服務水平。隨著網(wǎng)絡化、信息化的快速發(fā)展，政府服務“網(wǎng)上辦、掌上辦”、“馬上辦、輕松辦”成為發(fā)展趨勢。《條例》要求各級人民政府加強政府信息資源的規(guī)范化、標準化、信息化管理，加強互聯(lián)網(wǎng)政府信息公開平臺建設，推進政府信息公開平臺與政務服務平臺融合，提高政府信息公開在線辦理水平。

拓展解讀：一要堅持“以人民為中心”發(fā)展理念，提高政府信息公開便民服務水平；二要堅持問題導向，針對實踐中政府信息公開工作中的普遍性問題，結合實際予以規(guī)范；三要各級政府要加強政府信息資源的規(guī)范化、標準化、信息化管理，加強互聯(lián)網(wǎng)政府信息公開平臺建設，推進政府信息公開平臺與政務服務平臺的融合，提高政府信息公開在線辦理水平，讓數(shù)據(jù)帶動應用、讓數(shù)據(jù)暢通服務。

亮點之四：加大信息公開監(jiān)督保障力度。規(guī)定政府信息公開工作主管部門應當加強對政府信息公開工作的日常指導和監(jiān)督檢查，對行政機關未按照要求開展政府信息公開工作的予以督促整改或者通報批評。

拓展解讀：政府信息公開工作主管部門應當向社會公布本級政府上一年度政府信息公開工作年度報告，報告內(nèi)容應包括工作考核、社會評議和責任追究結果情況。公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中侵犯其合法權益的，可以向上一級行政機關或者政府信息公開工作主管部門投訴、舉報，也可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。

三、把握新變化新要求，依規(guī)抓好貫徹落實

新《條例》深刻總結以往實踐經(jīng)驗，立足基本國情，針對實際問題，提出了一系列適應新時代要求、符合群眾需求的創(chuàng)新性舉措，制度安排更加合理完善，工作措施更具針對性、操作性和實效性，為依法推進政府信息公開提供了根本保障。接下來，就是如何貫徹落實。

（一）提高認識。政府信息公開是一項有利于保障公民知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，加強對行政權力制約與監(jiān)督的制度安排。我國頒布政府信息公開條例，標志著政府信息公開制度正式登上歷史舞臺，在行政法領域具有里程碑的意義。歷經(jīng)11年的發(fā)展，政府信息公開制度在推進依法行政、建設法治政府、提升政府公信力方面發(fā)揮了積極作用。黨的十八大以來，黨中央國務院高度重視政府信息公開工作。

習近平總書記強調，“要以制度安排把政務公開貫穿政務運行全過程，權力運行到哪里，公開和監(jiān)督就延伸到哪里”。李克強總理指出，“政務公開和簡政放權可以說都是推進政府職能轉變的關鍵，要推進政務公開”。

省委、省政府高度重視政務公開工作，省委書記王建軍強調，“要全面推進政務公開，堅持科學、民主、依法決策，凡涉及公眾利益的重大事項，都要深入聽取各方意見，讓權力在陽光下運行”。省長劉寧在國務院辦公廳印發(fā)的新修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》上作出批示，“《條例》是新時代政府工作的現(xiàn)實要求。我們要學習好、把握好。一方面要依規(guī)支持獲取政府信息，另一方面也要規(guī)范政府獲取社會和相關方面信息行為”。

近年來我省在政務公開工作的落實上，每年都以不同形式，組織召開政務公開工作會議，聽取匯報、安排部署；從2017年形如就將政務公開工作納入了全省目標績效考核，不僅足以說明其重視程度，而且有力地推動了我省政務公開工作的全面發(fā)展。

一要深刻認識到，公開是保障公民權利的基本要求。黨的十九大提出，完善基層民主制度，保障人民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權。我們的政府是人民政府，宗旨是全心全意為人民服務，要滿足人民日益增長的美好生活需要，尤其是對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求，就必須更大力度推進政務公開，方便人民群眾對政府工作知情、參與、監(jiān)督，讓人民群眾有更多獲得感、幸福感、安全感。

二要深刻認識到，公開是增進政府公信力的必要措施。公信力是各級政府施政的重要基礎。古羅馬歷史學家塔西佗曾說:“當政府不受歡迎的時候，好的政策和壞的政策都同樣的得罪人民”。這個見解就被稱為“塔西佗陷阱”，引申的意思就是，當一個政府部門失去公信力時，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會被認為說假話、做壞事。公信力對行政機關至關重要，缺乏公信力，將會使制定的政策措施難以推行。怎么構建信任關系？關鍵是三條，一要透明；二是承諾；三是兌現(xiàn)承諾的行動。這是完整的信任增進機制。透明是第一位的要求，不透明就沒有基本的誠意，信任從透明開始。提升政府的公信力，第一位的也是要公開透明，這個理念在我省各級行政機關的工作中要充分體現(xiàn)。

三要深刻認識到，公開是增進社會合作協(xié)同的有效手段。政府要有效施政，政府的各項工作就應該讓公眾認同和知曉，增進政府與社會的協(xié)作協(xié)同。做到這一點，首先，政府的政策要做到公開透明，涉及公眾切身利益的事項要讓公眾知曉；其次，政府需要向公眾宣傳解釋重大方針、政策，使公眾了解政府決策程序、意圖和面臨的困難，避免產(chǎn)生這樣那樣的誤解，這樣才能讓政府出臺的政策有效有力；再其次，公共政策的形成要讓公眾參與，一些重大決策不與公眾進行充分地溝通和必要地協(xié)商、不讓公眾參與，就很難得到公眾的理解和支持，也很難得到有效地執(zhí)行。因此，全省各級行政機關不能只注重權力運行的單向性和直線性，更需要關注個人、社會組織的多元需求、多重意愿，加強政府與個人、社會的合作，促進政府效能的不斷提升。

（二）注重落實。信息公開是發(fā)展民主政治的載體，不是政府對老百姓的恩賜，而是政府的義務；政府是人民的政府，人民選舉產(chǎn)生政府，政府為人民服務，所以要尊重人民群眾的知情權、表達權、參與權和監(jiān)督權。政務公開是政府應該履行的法律義務，實行政務公開、信息公開是建立法治國家的重要內(nèi)容，是政府必須履行的一項義務，也是現(xiàn)代管理體制的基本要求，它既是對行政權力的約束，也是對行政相對人的保障！

一是準確把握基本原則。政府信息公開總的遵循和基本原則是“以公開為常態(tài)、不公開為例外”。要深入推進信息公開的制度化、長效化，使之成為政府工作的習慣和常態(tài)。政府信息一經(jīng)形成，應從其規(guī)定，積極擴大主動公開的范圍和深度，進一步加大政府信息公開力度，只要符合新《條例》主動公開要求，一律按時公開，切實滿足人民群眾獲取政府信息的合理需求。二是著力拓寬基本渠道。“主動公開”和“依申請公開”是滿足群眾信息需求的兩條基本渠道，在新《條例》中，用了兩個獨立章節(jié)逐條逐句進行規(guī)定，占一半以上篇幅。可以看出，這一基礎性工作在實際操作中所占的比重。因此，要求在積極擴大主動公開領域，落實好新條例規(guī)定的15類應當主動公開的信息的基礎上，應結合各級政府實際，不斷豐富公開內(nèi)容。同時，還要建立動態(tài)調整機制，對因情勢變化不再“例外”的信息，對頻繁“被申請”的信息，逐步向主動公開轉化，推動政府信息公開工作深入開展。三是不斷強化基本載體。相對于報刊、廣播、電視、檔案館等傳統(tǒng)媒介，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為公眾獲取信息的主要渠道。新《條例》對加強互聯(lián)網(wǎng)政府信息公開平臺建設等提出了新要求。我們要與時俱進，加強政府網(wǎng)站和政務新媒體建設管理，充分利用政府網(wǎng)站、主流媒體等平臺，發(fā)揮微信、微博、客戶端等新媒體的作用，做到全面、準確、權威、及時，方便檢索、查閱和下載。要加快推進一體化在線政務服務平臺建設，與政府門戶網(wǎng)站有機銜接，加快實現(xiàn)政務服務事項、流程、要件、結果等“一網(wǎng)通查”“一網(wǎng)通辦”。四是建立健全基本制度。新《條例》對落實公開主體責任，完善相關工作制度都提出了明確要求。各級要結合實際，按照新《條例》相關規(guī)定，及時修訂完善政府信息公開指南、主動公開目錄，建立健全依申請公開的登記、審核、辦理、答復、歸檔制度，提高規(guī)范化水平；建立健全信息發(fā)布和審查機制，確保及時準確、符合保密規(guī)定；建立健全部門間協(xié)調機制，以牽頭機關為主，保證內(nèi)容一致。進一步強化政務公開工作能力建設和組織保障，建立健全工作機制，明確政務公開工作主管部門和工作機構，配齊配強人員力量，建立健全工作考核、社會評議和責任追究制度，對慢作為、不作為、亂作為的督促整改、通報批評，嚴重的追究法律責任，切實提升全省政務公開工作水平。